目前，除了欧美、亚洲日本和韩国等极少数国家之外，约占全球人口80%的绝大多数国家依然存在着城乡差别。城乡统筹发展也就成了这些发展中国家共同面临的现实课题。从实现了城乡统筹发展的国家看，发展普惠金融，促进城乡金融资源的均衡分布与利用非常重要。本文选取实现了城乡统筹的发达亚洲国家韩国与日本，以及正努力促进城乡统筹发展的发展中国家印度与巴西，比较其通过发展普惠金融实施城乡统筹的经验和教训，为我国提供借鉴。

一、日韩模式：农协贯彻合作型普惠

金融助推城乡统筹发展亚洲国家中实现城乡统筹的典型国家有韩国和日本，其与中国在地缘结构上有些类似：先天条件不太好，曾为传统小农国家，人均耕地面积小等，但目前农业现代化在亚洲领先，并依托农协贯彻了合作普惠金融精神。

（一）日本：农协的合作金融贯彻普惠精神

日本经过近百年艰苦曲折探索，于20世纪70年代实现城乡一体化，目前人均GDP为38410美元，城市化率81%［1］。1953年日本农民人均收入与城镇工人相比仅占17.9%，到了1975年城镇工人平均收入仅为农民收入的72.9%［2］。目前在农村地区，农业户口与非农业户口相混合的现象比较普遍。

在城乡一体化过程中，日本于1947年颁布的《农业协同组合法》确定了农协的特殊地位。1950年全国成立的农协达到4000多个，99%以上的农民都加入了农协组织。日本普惠金融体系是以农协为核心的合作金融体系。日本政府按照《农业协同组合法》构建了一个较为完整的合作金融体系，在这个体系中，从上至下逐渐划分为三个层级，依次为：农林中央金库、信用农业协同组成的联合会以及基层农协，三者分工明确，相互协调。作为最底层的农协，其会员就是广大的农户，给以农户各种服务（生产指导、集中采购、统一销售），同时给入股的资金需求方发放不需要担保的贷款。中间一级的信用联合会则是由本地区的各基层农协组织构成，其主要职责是将各基层农协所上存的资金，进行适当的调拨，使得本地区最需要资金的行业能够获得比较及时的贷款。

依托农协的日本合作性的普惠金融作为中坚力量改善了农村面貌，实现了城乡一体化。具体而言有：（1）农协在统筹城乡发展中发挥了信用、保险服务职能。农协的金融机构提供吸收社员存款、优惠贷款给社员的信用服务及防备意外灾害的保险服务，支持农村发展，保障了农民的收入实现。（2）农协组织将会员中所剩余的资金投放到需要资金的会员企业手中，使其通过对农民进行业务培训，以提高他们在农业、工业和服务业的产出效率。

（二）韩国：农协成为实施普惠金融的准金融机构

针对工农失衡的困境，韩国政府于1970年启动了“新村运动”，走出了一条由政府主导的、扩散型的农村工业化道路。通过促进农村社会发展、加快农村经济发展以及实施农村工业区计划的“新村运动”，韩国于20世纪80年代实现了城乡统筹发展。2004年人均GDP已经达到14000美元，城乡居民收入差距缩小到1∶0.84，2000年城市率达89%［3］。

同日本比较类似，韩国的农协成为实施普惠金融的载体。1961年在政府主导下，韩国成立了全国性农民组织即农协。农协可以向农民提供信贷和保险，为农民致富提供资金保障，为农村投资建设提供了资金支持。20世纪60年代中期，由农协提供的生产资金中，70%来自政府的财政资金或金融资金，而到70年代中期，这一比重下降到25%，农协的资金随之增加。农协的信用资金主要来源于农民储蓄。农协的普惠金融事业分为两个部分：一是农协银行，以城市为中心，向下延伸建立分支机构，2010年末存款规模123万亿韩元；二是具有合作机制的“合作金融”，以基层农协为重心。2010年末合作金融存款余额195万亿，贷款余额134万亿，存贷比68.7%，农村过剩资金再由中央会合作金融部运营，2010年末中央会合作金融资产有65万亿韩元［4］。农协金融机构还承担政府的政策性金融业务。政府对农业、农村、农民的资金支援，基本上都借助农协金融平台，自上而下地运作。政府还长期给予农协以特殊优惠利率的政策贷款。农协的金融组织在农村金融业中占据重要的位置。将金融服务与农民组织结合起来，是韩国农协发展最重要的里程碑。可以说，正是因为韩国农协以合作金融为本质、依托政府的普惠金融体系，辅之以“新村运动”，韩国城乡才得以加速融合。

二、巴印模式：通过普惠金融顶层设计

谋求城乡统筹发展（一）巴西：普惠金融有效减小“贫民窟”现象

巴西是世界上少数适宜农、林、牧、渔业全面发展的国家之一，经济已跃升为世界第七大经济体。1950-1980年的30年间，巴西在城市化方面作了艰辛努力，城市化水平从36.2%上升到67.6%。然而，巴西在城市化进程中，大量农村剩余劳动力涌进城后找不到工作，沦为城市剩余劳动力，1998年，巴西失业率达到两位数以上，贫富收入差距则在46倍以上。

最近10年来，巴西通过大力推进普惠金融制度，有效减少了贫民窟现象，城乡差距得到缓解。20 世纪90 年代以来，巴西中央银行与巴西财政部、社会发展部等部门在普惠金融制度框架建设，发展小微金融等方面开展广泛的合作。经验包括：（1）在推进普惠金融方面十分注重金融创新，一个典型例子是推广代理银行业务模式。巴西允许代理银行在更大的范围以更多的形式提供金融服务。巴西各大城市的零售商店、邮局、彩票销售点成为银行分支机构的补充。 另一个是“农业信贷票据”，这是一种方便农业生产的远期融资债券，通过发债，可以使农民及农业生产企业提前获得相应的生产资金。（2）实施小额信贷加大对中小企业的扶持和培育。2011年，巴西政府强制性地要求银行按存款额2%的比例向小微企业及创业者提供小额信贷，贷款手续简单，无需抵押、担保，年利率远低于市场商业信贷利率，此项措施惠及全国340万个小型企业和创业者。（3）“平民银行”理念深入基层。针对贫富差距较大的国情，巴西众多银行以“平民银行”理念来发展运作。如“平民银行”面向社区，为大型商业银行匮乏的城镇居民服务；因地制宜开展各种小额贷款业务，促进低收入家庭儿童与年轻人的教育事业；根据百姓生活提供各种刷卡消费服务，既扩大了银行的普惠金融业务，又通过便民措施拉动了国内消费市场的蓬勃发展。2002年至2010年期间，巴西的贫困人口从5000万减少了50.64%，基尼系数连续10年下降。目前巴西1.86亿人中只有不到三千万人口没有进入中产阶级，只占人口比重15%以下［5］。

（二）印度：明确的普惠金融发展政策初显成效

印度储备银行（BRI）作为中央银行，通过各种措施来提高特定目标人群对金融机构及其服务产品的了解，为普惠制金融的发展奠定基础，包括：（1）推进金融知识普及教育，提高中低收入群体的金融需求。RBI启动了“金融教育普及工程”（Project Financial Literacy），在各邦建立了154个咨询辅导中心提供免费的金融教育，针对不同目标群体普传播中央银行和商业银行知识；（2）发起设立“普惠金融100%实施县”活动，并定期对实施普惠金融中信息技术的杠杆作用以及参加活动各县的金融普惠程度进行评估。（3）银行积极参与普惠金融业务。一是银行推出业务联络员（Business Correspondent，BC）这一创新模式，有效降低了金融服务供给成本，加强了穷人与金融组织之间的联系。二是放开对银行增设分支机构和ATM的管制。三是银行将普惠金融纳入其内部考核。2010年，RBI要求所有的银行，包括国有银行、民营银行和外资银行，都将普惠金融纳入到对本行员工的绩效考核标准中。此外，印度还建立了多层次的普惠金融体系，包括以农村合作银行和土地开发银行为主的合作性金融和以国家农业农村发展银行为主的政策性金融。

印度的普惠金融发展策略在缩小城乡差距方面贡献如下：（1）大力发展微型金融(microfinance)模式取得了比较大的成功，对帮助农村地区贫困人口提高收入和生活水平起到了非常重要的作用。有研究发现，印度农村银行分支机构每增加1%，可以减少贫困率0.34%，增加0.55%产出［6］。（2）扶持小企业发展。政策性金融机构通过提供贷款或者提供固定资产的租赁等业务来扶持农村地区小微企业的发展，带动人口就业，增加人民收入。（3）加大对农业的投入。合作性及政策性的金融机构在农业发展这一块上，都在对涉农的业务提供了优惠的政策。（4）重视教育的投入，增强中低收入人群的金融需求。普惠金融机构向各个不同年龄段的孩子提供一些基本的金融知识，对于城乡居民，免费提供金融教育，以便了解银行的各种金融产品和服务，建立良好的关系。

印度的普惠金融发展策略的不足则表现在：（1）过度扩张的微型金融（MFIs）积聚了大量风险。2010年10月，印度爆发了重大信用违约危机，在微型金融最为兴旺、占全国小额贷款总份额30%以上的安德拉邦，之前获取贷款的农民们在当地政客的煽动下拒绝还贷。（2）过度商业化导致小额信贷不可持续。MFIs在印度有着极高的投资回报。统计数据显示，2009年，84家印度MFIs的ROE为11.36%, ROA为0.16%，而同期其他非金融机构的ROE和ROA分别为11%与2.1%。“盈利”开始对“扶贫”取而代之。Mathew Titus认为，盈利诉求最终倒逼MFIs进行非理性扩张是危机迅速蔓延的最大原因［7］。（3）许多针对低收入群体的小额信贷成本费用高。MFIs的贷款利率通常介于银行利率（12%-14%）和民间贷款的利率（36%-60%）之间。MFIs单笔贷款的运营费用也较高。资产规模不足百万的9家MFIs，运营费用与平均贷款总额的比为21.44%，仅运营费用一项已超过收益［8］。

总之，印度的多层次的普惠金融体系建设初显成效，但对缓解城乡差距的效果还有待提升。目前印度蓬勃发展的经济和所取得的进步主要表现在城市地区，而一些农村地区的经济却出现萎缩的迹象，“贫民窟”也成为城市化进展中的最大隐患。

三、对我国的启示

2012年我国城乡居民收入比为3.10∶1，在城乡差距、地区差距以及阶层差距这三大差距中，城乡差距已经成为阻碍我国现代化发展的最大瓶颈，导致广大的农村和农民陷入收入贫困、能力贫困和权利贫困。为贯彻2012年及2013年中央1号文件精神，提升农村金融服务水平以支持城乡统筹发展，必须借鉴上述日、韩、印、巴等国的国际经验，包括：

（一）通过国家级规划构建复合型、多层次农村普惠金融体制

目前在金砖国家中，巴西、印度以及俄罗斯和南非都有政府或者议会制定的国家层面上的普惠金融规划，中国可借鉴这些国家的经验，由国务院牵头制定全国性的普惠金融指导意见或者统一规划，在普惠金融立法、知识宣传、机构网点设置优化、产品与服务下乡，以及政策配套等方面，全方位提升中国的普惠金融服务。同时借鉴发达国家经验，构建复合型、多层次农村普惠金融体制。除了从机构与业务层次方面整合现有农村商业性金融、政策性金融、合作性金融机构以及新型农村金融机构外，央行还要对银行的普惠金融业务实施监督，纳入考核指标，协调好大型商业银行与农村金融机构的对接机制，引导资金回流农村，提升对农户、弱势群体以及中小企业的金融服务深度，消除城乡二元金融。

（二）确立农村合作经济组织在普惠型合作金融中的主导地位

借鉴日本、韩国发展农协的经验，必须大力发展农民合作经济组织，使之在合作金融中占主导地位。当前，我国农村有各类农民专业合作经济组织140多万个，其中较为规范的有14万多个，但多数组织只有生产经营方面的合作，缺乏资金方面的互助。党的十八大明确指出，“培育新型经营主体，发展多种形式规模经营”。要实现这一点，就必须提高农民合作经济组织的地位，可借鉴日韩经验，赋予合作经济组织在吸收会员互助资金来源及使用方面的自主权，使之真正具备合作金融以及普惠金融的性质，以弥补当前农村金融机构脱离合作本质的不足，国家对三农的资金支持及城乡统筹调控也可通过合作经济组织进行，避免三农资金由各级政府部门直至村支两委统一派发执行过程中导致的腐败及效率低下现象。

（三）在福利主义与商业化之间探求普惠金融的可持续性

从各国实践看，普惠金融可以通过政策措施增加覆盖面，但风险及可持续性不足问题较为普遍。为了增强小额信贷及微型金融的可持续性，就必须解决好我国农村普惠金融的发展目标问题，要求普惠金融机构在福利主义与商业化间寻求平衡，探寻有中国特色的为低收入群体及小微企业融资的市场化机制及支持城乡金融要素流转的机制。为此，一方面需要借鉴发达国家及印度、巴西经验，通过对农户、小微企业、低收入群体进行必要的生产技能、经营管理知识、专业技术培训以培育合格的普惠金融需求主体，另一方面扩张普惠金融机构融资渠道，强化其利率定价机制及风险管理能力，还需要政府在财税、补贴、互联网技术及信用体系建设方面提供配套措施，构建农村风险补偿机制，化解农村普惠金融机构的风险。

（四）围绕“三性”实施普惠金融制度创新

参照印度、巴西等国经验，在做好农村普惠金融发展的顶层设计同时，实施普惠金融制度创新。创新要体现普惠金融的“三性”特征：“渗透性（penetration）”，从人口与地理方面提升农村金融机构与人员覆盖率；“可及性（accessable）”，增强农村金融产品与服务的便利性；“使用性（usage）”，切实提升低收入群体与小微企业对金融产品与服务的使用。为此必须在三个层面实施普惠金融的制度创新：在微观层面实施普惠制金融机构的组织、产品、业务创新；在中观层面实施能降低普惠制金融服务提供者的交易成本、扩大服务规模和深度的金融基础设施创新；在宏观层面实施普惠制金融的法规和政策框架创新，让普惠金融成为破除农村二元金融，支持农业产业化、农村工业化及新型城镇化发展的突破口。

［参考文献］

［1］莫壮才.对日本农业政策与农业政策性金融的思考［J］.农业发展与金融,2008(11）:57-60.

［2］田思明.新农村建设：背景、成效、问题及启示——中日韩的比较研究［J］.中国农史，2007（05）：39-42.

［3］ 栗惠民，莫壮才.国外城乡统筹发展理论与实践探索［J］.海南金融,2011年（6）：24-26.

［4］杨团,孙炳耀,石远成. 韩国农协2012考察报告及对中国三农启示［EB/OL］, 新浪农业http://www.sina.com.cn?2012-09-05.

［5］曹芳.巴西应对金融危机的经验与借鉴［J］.西部金融,2012（3）：71-73.

［6］马翠莲. 普惠金融冉冉升起,道路会越走越宽［N］.上海金融报 2014-04-22.

［7］ 许威,范璟.印度微型金融等待央行裁决 扩张或萎缩［N］.21世纪经济报道,2011-02-22.

［8］ 范璟.股权回报高达40% 印度微型金融的赚钱神话［N］.21世纪经济报道,2010-11-12.

本文系国家社科基金项目“农村普惠金融统筹城乡发展的福利测度与制度创新”（批准号13ＢＪＬ070）阶段成果；湖北大学理论经济学重点学科资助