关于福利国家的起源与发展，已经有各种版本的理论解释。本文试图以丹麦为例，提供新的一种不同的解释路径。我认为福利国家并非源自一个清晰的政治意识形态或规范，而是来源于某种非常形势下的精英选择。从历史上看，19世纪的丹麦和德国、英国之间的战争以及1945至1949年新世界秩序形成时期，乃至国际贸易秩序的变动等都可以被视为某种“非常状态”，在这种状态下，围绕政权的存续基于国家生存所做出的决策在当时超越了意识形态上的左右之争和阶级矛盾，内部联盟的出现为福利制度的创造提供了政治条件。因此，福利体制的形成和国家干预毋宁是由国家生存以及政治行动者保持生存和发展的需求所决定的。

丹麦福利国家为何以及是如何兴起与发展的？分析者们看待这个问题的方式各异。福利国家的发展是源自政党、经济阶级、利益集团以及关键人物之间的冲突与谈判吗？抑或是由镶嵌在一个清晰且单纯的意识形态中的宏大计划所产生的政策后果？它的规范性基础是否来源于宗教话语？如果是的话，那么究竟是哪种规范并且源自何处呢？

本文试图从其他视角出发，并采取一种不同的解释路径来分析丹麦福利国家的起源与发展。我认为福利国家并非源自一个清晰的政治意识形态或规范，而是来源于一种失范的“非常”（exceptions）形势（Schmitt，1988[1934]；1996[1932]）。换言之，规范与法律基础是在“非常状态”（state of exceptions）中被树立起来的。在这种状态下，（旧的）规范要么消失要么就要被大幅修正。在很多情况下，这是一种国家生存遭遇危险的状态。在近两个世纪以来，丹麦经历了多次这种非常状态——这种状态常常与战争相联系。例如1801至1807年与英帝国的冲突、1848年和1864年反击普鲁士的战争、1914年的第一次世界大战、第二次世界大战、1940至1945年的德国占领时期以及1945至1949年新世界秩序形成时期等都可以被视为“非常状态”的例子。此外，来自美国、俄罗斯以及澳洲的廉价粮食作物构成了对丹麦农业基础的外部冲击，这种情况也可被视作一种需要采取行动的“非常状态”。

本文将举例说明，丹麦福利国家的发展必须被置于国家生存遭遇威胁的特殊时刻或时期中来分析。在这些时期中，国家被迫展现出坚强的政治意愿。我还将指出，在国家脆弱的特定时期和“关键点”或“非常状态”中，丹麦作出了旨在捍卫国家的短期和长期自主与主权的重要决策，从而对于福利国家的发展产生了深远的影响。国家在关键时刻的生存理性压倒了一切政治意识形态——不论是社会民主主义、社会自由主义还是保守主义。换言之，除了从内部政争以及政治意识形态所驱动的社会动员两方面来解释之外，丹麦福利国家还应该被视作一种主权国家在争取生存的过程中对于外部压力的反应。因此，丹麦福利国家特别的性质源自其特别的防御方式。确切而言，丹麦的福利国家再最宽泛的语义上就是一种防御模式。正如我们后面所将看到的那样，福利社会是一种保护国家的方式。[1]此外，福利国家以及福利社会的发展紧密结合，共同促进了丹麦民族国家的巩固。一种特定的福利意识形态与一种大众民族主义形式合流了。

福利国家并非一夜造就。一种国家形式的创生常常需要假以时日。因此，我们的分析要涉及早前国家形成过程的方方面面。这意味着除了十九世纪中后期至今的一段时间外，我们还需考察十七世纪的丹麦。

必须提醒的是，对丹麦福利国家发展的传统解释通常强调各类社会改革和社会政策，而本文并不就此俗套。在研究福利的文献中，福利国家——包括“福利社会”或“福利体制”（welfare regime）等——概念本身就是有争议的，并没有一个清晰的定义存在。许多研究福利的文献聚焦在诸如福利的再分配、社会政策和社会权利这样的主题上。本文将提出一个对于福利国家概念的另一种更为宽泛的理解方式。其任务之一就是重新定义福利国家的概念。在此背景下，社会政策问题的角色并不是那么重要。所以，读者们可能不会读到有关社会改革、社会政策的发展以及它们的内容或影响方面的详细描述（参见Anderson，1983；Esping-Anderson，1985，1990；Baldwin，1990；Flora，1988；Hornemann-Moller，1992）。

本文的出发点就是对于我所用的“福利国家”一词在概念上的澄清。本文所使用的“国家”以及“福利国家”的定义和我们的惯常理解有所不同，理解这一点十分重要。紧随其后的是对于丹麦福利国家自十九世纪中期之后的发展史的分析。在这里，最为重要的是丹麦与德国之间的敌友关系及其对于丹麦国家与社会结构的影响。在此之后的第三与第四小节关注二十世纪的情况，在此期间最为重要的是丹麦的主要敌手从德国变成了苏联。本文的最后一部分关注近十年来的发展。在这一小节中，我们还将考察丹麦是否正在从一个福利国家转向“保障国家”（security state）。

丹麦福利国家的政治、经济及规范性基础

当谈到丹麦福利国家基础的时候，我们常常想到的是政治意识形态。为了解释此问题，我们总是会考察到底是那些政治意识形态促使关键的政治行动者在早年间建立了福利国家及其制度。多年来，历史学家和社会科学家一直在讨论到底是哪些政党、利益集团以及社会运动才是丹麦福利国家发展的主要动力。一些学者认为，丹麦的福利国家可以被视为社会民主的政治力量与资本的经济力量之间的斗争结果（Esping-Anderson，1990）。另一些学者则认为丹麦的福利国家有着深厚的资产阶级根源（Norgaard，2000）；也有人认为阶级联盟和意识形态会因时而变（Baldwin，1990）。不过，这些不同的观点都认为政治意识形态在任何时候都具有影响力：丹麦是一个社会民主还是一个社会自由主义福利国家？自由主义和保守主义的政治意识形态对于丹麦“模式”来说影响有多大？而宗教和教会的角色则是近来讨论福利国家规范性基础的另一个焦点。索伦森（Sorensen，1998）和努德森（Knudsen et al.，2000）认为丹麦的新教教会及其理念（在福利国家形成的过程中）作用明显；换言之，（福利国家的）规范性基础并不在于政治-意识形态而是在宗教-道德的话语中。

对于丹麦福利国家发展的一种替代性解释则来自“发展理论”，比如森哈斯（Senghaas，1985）在其《欧洲经验》（The European Experience）中所提出的论点。森哈斯主要感兴趣的是世界经济与个别国家经济发展前景的关系。通过研究世界市场逻辑与国家政治体系的关联路径，他提出了一个丹麦国家与社会物质-经济基础的重要观点。丹麦发展的物质基础在于出口导向的路径，其中农产品扮演着关键角色。之后，农业与工业紧密结合并则为丹麦的成功奠定了基础。丹麦的发展完全依赖于一种竞争替代的过程（Senghaas，1985：15-16）。在1870和1880年代，新的交通方式使得从海外进口廉价粮食作物成为可能，这促进了世界市场的转变并且给丹麦带来了一场农业危机。丹麦的国家与社会对这些新情况做出了反应：农业部门迅速转向黄油、鸡蛋以及肉类的生产，并且引入了一项旨在维护新兴工业的选择性保护主义政策。森哈斯还将其分析扩展了到二十世纪并强调了1930年代经济危机的重要性以及该危机对于丹麦工业结构多元化的影响。森氏的关注点并非政治意识形态或有影响力的政治与经济行动者，他认为正是世界经济的结构性转变引发了丹麦社会在经济与政治方面的反应。

本文试图另辟蹊径。我认为任何成为统治性意识形态（即一种作为执政党和政治行动者规范性基础一部分的意识形态）的政治意识形态都会受到另一种根植于一切国家——不论是何种国家形式或政体类型——中的理性所制约。被嵌入统治性意识形态中的政党或组织经常会意识到统治国家和夺取权力以及反对党影响政府是不尽相同的事。国家不仅仅要反映社会中有权势的行动者利益；而且它还是一个拥有自己的议程与生命的政治实体。理论上，国家要时刻拥有着能指导其再生产和生存的理性。如果没有某种生存下去的意愿，一个国家就会灰飞烟灭。为了像一个独立实体那样生存，一个国家必须拥有形成政治意愿和决策能力的根基（locus）或中心。源自该中心（不论它是一个君主、国务委员会、政府或是一个独裁者）的政治意愿必须尽可能有效地顾及国家与社会中的大多数“分子”（公民、政党、国家机构、公司、地方政治机构、工会以及许多其他的利益团体），以形成一个（国家）生存的共同意愿。为了生存，国家还必须在国际体系中维持主权国家的地位；而且在一些特定的时期，国家的生存意愿必须被完全地置于任何其他的意识形态或理性之上。[2]不过这似乎很难证明。因为当一个首相、独裁者、国王、政府、国务委员会或其他国家精英在做决策时候，他们的决定都会被视作决策者们自身狭隘利益的表现。的确，一个政府会想方设法地拯救国家，因为国家是政府的权力根基；不过，我将指出那些重要的决策有时确实是为了国家而不仅仅是自身私利所做出的。比如，2003年丹麦首相决定参加伊拉克战争就不能说是为了取悦他的选民或保住他的权位。而1971年时任丹麦首相的奥托·克拉格（Jens Otto Krag）决定举行加入欧共体的全民公决也同样不能被视为讨好社会民主党选民的决策。他十分清楚在党内和他的支持者中只有少部分人支持加入欧共体。因此，这是一个保障丹麦福利国家生存的决策。

国家生存不仅仅是一个军事安全问题。保持主权、继续被他国所承认、以国家实体的形式存在——这些都为国家与社会达成上述目标指明了所需关注的领域和开展的活动。除了军事实力之外，（国家生存的）强力保障还包括以下几个方面：教育水准、健康、人口规模、经济实力、原材料的可得性、合法的政治制度、一定程度的共识及社会凝聚力以及对于可能造成社会紧张和分裂的极端意识形态的防范。从保卫国家生存的视角来看，所有这些因素都十分重要。换言之，任何国家——不论是福利国家还是其他的形式——的规范性基础不仅建基于政治意识形态的规则之上，而且还嵌入在关于生存与承认的决策之中。这些决策有时能够超越甚至是消解官方的政党意识形态。除此之外，正是这些时刻对于形塑国家、社会以及国家-社会关系结构有着持续的影响；而且它们还对公民权、权利及义务影响颇大。

我对于丹麦福利国家与社会发展的核心观点包括了一个政治生存主义（political existentialism）的元素。国家是争取生存的政治实体，而只有保卫国家及其统治的警惕和政治意愿才能保障（国家）独立与主权。

地缘政治变化与国际、国内变化的相互交织是上述视角的一个重要方面。在此，在森哈斯李斯特主义的影响下，我与森氏的观点在某种程度上是相似的。受到弗里德里希·李斯特（Friedrich List）[3]的启发，森哈斯也关注了外部变化与国家驱动的经济决策之间的互动关系。不过，本文的立场与森哈斯/李斯特观点之间的差异性还是多过相似性的。首先，森哈斯更加偏向于经济学；他主要关注的是世界经济的变化，而本文则还强调全球与欧洲层面上的军事与政治变迁。此外，本文还提出了一个森哈斯研究中所没有的国家理论。只有认识到某种形式的政治生存主义以及国家的“生存意愿”是国家理论中的必要组成部分时，我们才能够着手解释为什么那些李斯特主义的国家经济政策会由政府和强势的行动者所提出。从其更加倾向于世界体系的视角出发，森哈斯会忽略一些关键行动者——其中不仅仅是国家、政治领袖以及一般的国家精英。

概念与框架

在“国家”未被定义的前提下，“福利”一词成了福利国家概念的核心。许多福利国家的研究过分强调社会政策，而福利也常常简单地等同于社会政策。

对于社会政策的关注导致了三种福利国家体制或模式的发展。艾斯平-安德森（Esping-Anderson）在其1990年的著作《福利资本主义的三种世界》（The Three Worlds of Welfare Capitalism）中所提出有关福利国家的类型在此争论中赫然耸现。

尽管“将福利模式化”在一些例子中十分有用——尤其是当我们需要指明在不同的福利国家中设计与执行社会政策不同的路径所具备的特征时——但是它并没有为我们提供福利国家相对于其他国家形式的决定性特质。如果我们仔细观察那些可以被称作国家的政治组织，那些被归类为福利国家的组织仅仅是因为提供了某种形式的福利。因此它并不是依据国家本身或市场、家庭等特质被定义的。那我们到底什么样国家形式才能算是福利国家？首先最为必要的一步便是对国家下定义。我对于现代国家的定义可以总结为如下几个命题：

国家是在于其他国家的关系——相互争取承认——中被定义的；在本质意义上和存在意义上（existentially），国家是由与其他国家的关系来定义的。

作为外部战争与内部中央集权、领土固定化以及科层化之间的互动结果，现代国家是在现代早期的欧洲缓慢演化出来的。在现代国家诞生的过程中，战争常常是一个重要动力。

现代国家的一个重要特质是拥有中央政府及行政机构。

现代国家有明确的边界和领土；其主权范围是确定的。

现代国家倾向于垄断暴力和税收。

在西欧，现代国家大多出现于18世纪。此间，大部分国家创造出了一个公民社会/市场。法国大革命是此过程的终点。民事与政治权利、财产权以及市场已经出现。此时，国家与社会分离的法治国（Rechtsstaat）已经形成。这是历史上首次由国家创造了市场，也是首次将两者分开。

在之后的几个世纪中，福利国家，或者更准确的说是社会国家（Sozialstaat）及福利国家发展了起来。其特征在于国家对社会的干预。换言之，福利国家就是一种“通过国家干预以解决社会问题并且通过优化资源基础和强化社会凝聚力来强化社会力量”的国家形式。

现代国家面临着“社会问题”。

这些都是比较一般化的命题，不过我认为它们都是西欧的国家所具备的共有特性。[4]那么国家间有什么差异？国家之间最大的差异在于它们在地缘政治空间、社会结构以及资源基础（例如自然资源、原材料、种族构成、地理面积以及人口规模）方面的不同。这样，为了指明丹麦福利国家的特性，我们需要对丹麦——包括它的历史、地缘政治区位、社会结构以及其他因素——做一个细致的研究。在本文中这可能只是简略的部分，但是我们必须牢记福利国家之间的差异是取决于上述因素的。

现代国家是在十五世纪晚期（马基雅维利《君主论》出版）至十七世纪（霍布斯《利维坦》出版）之间缓慢出现的，但是直到十八世纪末，暴力与财政双重垄断、国家-社会分离且边界领土明晰的主权国家——也就是韦伯笔下的那种国家——才出现。在十九世纪与二十世纪期间，在欧洲的很多地方边界领土明晰的主权国家进一步发展成了民族国家（nation-state）。囿于本文的论述范围，我们无法对民族国家进行更为学理性的讨论。不过，作为一种国家形式，民族国家的特质可以被总结为如下几点：

用垄断化的暴力保护国家

拥有一个主权所及的范围（领土）

在上述范围内拥有一个政府、行政机关以及法律体系

拥有全国性的经济

拥有民族认同

拥有全国性的公民权以及国家与公民之间的忠诚

从公民到民族（国家）公民（national citizen）的转变促使民族国家发展成为了一种强大的国家形式。这也是全体民众在历史上首次被卷入国家求生存的斗争之中。如今每一位公民都成为了民族国家计划的参与者，而且每个公民最终都愿意牺牲健康与生命以保卫国家并保障民族的生存。几乎每一个人都意识到它（保卫国家）如今就是保护自己的生活状况——保卫自己的权利、身份认同以及财产权。民族国家在十九世纪直至第二次世界大战之后的一段时间内进一步的得到巩固。正如前述，丹麦的民族构建进程之后与福利国家/社会的建设融合在了一起。

法国大革命和资产阶级革命是法治国（以及民事及政治权利）建立的标志。法治国的核心元素是“提供与保障法律上的平等、普遍的占有与契约自由、迁徙和定居自由以及对于所获财产的占有”（Bockenforde，1991：152）。在十九及二十世纪期间，随着国家与社会的分离，一种从法治国向社会国（或用1945年后的术语来说就是“福利国家”）的转变发生了，而国家对社会的干预也越来越多。法治国中包含着一个矛盾。尽管国家制定了法律平等、雇用自由以及所获财产占有权的基本规则，但这些原则的实现造成了社会问题。基于财产的社会不平等出现了，而且法律通过财产权的保护将这种不平等固化了，因此阶级之间的敌对日增。社会问题逐渐浮出水面：

如果任凭这种具有自身规律且内生于社会的趋势自由发展下去，同时国家也不去做任何限制，那么国家对于法律自由和平等的承诺与保障对于越来越多人来说不啻是一种无价值的形式主义。从原则上来说，基于法律上平等的自由社会也不能存在实质上的不平等。因此，为了符合其最初与社会之间的关系以及其作为自由社会及其基本架构的保卫者形象，国家应该选择性地运用其主权规制权力出手干预以防社会自我摧毁……国家必须在自由与平等的话语下持续地努力解决社会内部所产生的不平等问题；它还需要通过社会妥协和社会服务等形式实现自我革新以有效地维护与实现个体与社会在法律面前的自由与平等。（Bockenforde，1991：166-7）

博肯福德（Bockenforde）认为国家出手干预是为了防止社会自我毁灭。不过这一论点还可以进一步扩展：国家出手干预是为了防止社会自我毁灭——最终也是为了防止国家自我弱化。国家与社会在现代国家之中相互依存，而且对于一个需要在国际体系中与其他国家争取承认以获致生存空间的国家来说，社会的存在至关重要。国家需要从社会中汲取资源。

换言之，福利国家——或用博肯福德的术语来说是“社会国家”——可以被定义为一种发端于西欧和美国的国家形式，拥有此种形式的国家出手干预社会以保护社会本身，并且强化国家及其资源以保障其作为一个独立的主权国家能够持续被承认。根据这一定义，福利国家并不仅仅等同于社会政策（甚至是更宽泛意义上的社会政策）。这样看来，我们可将福利国家的核心特质——干预——视为两种相互联系的过程：国家干预一方面是为了强化自己在面对其他国家时的地位，另一方面则是为了缓和与减少“社会问题”。贫穷、营养不良、不佳的生活环境以及过低的教育水准都会弱化国家的防御能力。

确实，在面对社会问题时不同的行动者拥有不同的干预动机。但对于国家主义者（statist）来说，社会问题的重要性并不仅仅源自道德考量。解决社会问题可以消解反叛以及国内骚乱的动机，而这些都可以导致在面对其他国家时国家地位以及国家精英的权力地位遭到削弱。

换言之，福利国家是一种在十九世纪期间发展出来的国家形式，它是一种对自由国家初期危机的反应。在十八至十九世纪之间，各种类型的自由国家纷纷出现。在这类国家中，国家先于市场出现但却与市场（社会）分离。而当市场扩张的时候，伴随着接踵而至的贫穷及其他状况，社会问题骤升。在一些国家（比如丹麦）中，解决社会问题的努力带来了一种特定的福利国家形式。由于其特殊的地缘政治特征，丹麦发展出了一种与众不同的全国性福利社会，其中全国性的福利制度构成了对于全体丹麦人的保护。

丹麦福利国家的滥觞

丹麦福利国家发展的起点可以追溯到1660年的革命时期。1660年，丹麦实行绝对君主制。而1660年至十九世纪中叶的这段时间可以被视作一个长时段的变革过程——随着德语区领土的丢失，丹麦在1864年已逐渐演化成了为了一个领土边界明晰的民族国家。许多逐渐促使丹麦现代国家和公民社会生成的变革都可以追溯到十六世纪，但1660年绝对主义的诞生才是其中的标志性事件。绝对主义是在丹麦对决瑞典的战争中的意外出现的（Kaspersen，2004：79-80）。作为对败局的回应以及出于重整丹麦国防和社会凝聚力的需要，国王在获得了超越贵族的地位并强行推行绝对主义。随着绝对主义的确立，内部与外部的主权被统一到了国王一人身上。各类贵族阶级——即便是德高望重的贵族们——的大部分特权都被剥夺。而国王已然成为了主动的统治主体，而它的臣民们只是被动的客体。在实践中，沟通国王及其臣民的中介是政府官员和文官（公务员）。这在皇家法典（LexRegia，the Royal Law）中则有明确条文规定。[5]这种君主（国家）与臣民（社会）严格分离（其中由公务员和官僚机构作为中介）的情势创造了一个更加透明的社会，并且将既有的封建性封闭结构转变成了一种公共的社会领域（social sphere）。在此处，我们看到了公民社会的萌芽。公民社会只有在现代民族国家在十九世纪得到发展后才逐渐走向成熟。

伴随着国家的扩展和集权，公民社会（市场）逐渐在国家的作用下诞生。丹麦社会（市场）的成形以及作为其后果的国家-社会分离是在1849年自由民主主义的《六月宪法》（Constitution of June）以及《自由贸易法案》（Freedom of Trade Act，1857）通过后被确立的。自由民主主义宪法的出现可以被看成是对以下一系列外部力量的回应：（1）伴随着国家间关系调整的欧洲化进程；（2）1848年对普鲁士的战争以及（3）被民族主义（化）进程所激发的丹麦国内社会动员和欧洲各国的经济与政治自由主义思潮。1848和1849年是丹麦国家发展的主要时点。公爵领地（荷尔斯泰因与石勒苏益格[6]）以及普鲁士问题引发了丹麦国家的激进变革与一场重组。基于自由民主主义宪法，这场变革与重组意在限制国王形成政治意愿的能力（Skovgaard-Petersen，1985：74-94，218-49；Bjorn，1990：338-46）。在自由民主制下，个体至上。而1857年的自由贸易法案让个体最终摆脱了中世纪行会结构的枷锁。自由民主主义宪法预示着一个提倡个体与个体主义的原子化社会即将到来。不过，由于在1860年代晚期，一个融合了多样政治利益的新组织已经形成，一个纯粹的原子化社会并未出现（Hvidt，1990：145-60；Rerup，1989：163-77）。丹麦走上了一条建设国家组织化社会（national organizational society）的道路。

自1860年代中期以降，一种对丹麦国家与社会产生深远影响的新情况出现了。俾斯麦的德国统一战略包括了对丹麦（1864年）、奥地利（1866年）以及法国（1871年）的战争。1864年丹麦在战争中败给普鲁士重创了整个国家。在丢失了日德兰半岛（Jutland）的南部地区以及两个领地——荷尔斯泰因与石勒苏益格——之后（Hvidt，1990：127-40），丹麦不得不再次进行自我重组并在1866年修改了宪法（Rerup，1989：149-55）。至关重要的是战败让丹麦意识到了德国如今已经成为了一个大国，同时也是丹麦主权与独立的威胁。德国成为了（丹麦）主要的敌人。

从1864年到第一次世界大战期间，德国/普鲁士是敌手的事实导致了丹麦国内各种措施和联盟的出现。首先，它引发了左右两翼围绕着宪法和国防的不小冲突。我之后再来谈这场冲突及其“解决”。第二，它强化了民族主义。民族主义情绪萌生于十九世纪早期，但如今已经变得极其强烈。第三，战败还引发了丹麦转向英国，后者已被视为未来的重要贸易伙伴。因此在1864年之后，丹麦调整了在基础设施方面的主要发展方向以适应新的国际环境。通往埃斯比约（Esbjerg）的铁路、横跨贝尔特（Belt）海峡的火车轮渡（小贝尔特海峡）以及埃斯比约海港的建设与扩建都是为了让丹麦可以将出口目的地由德国转向英国的措施（Hvidt，1990：253-6）。

铁路的建设与扩张是一个政治领袖和公务员群体如何在“非常状态”中解决问题的重要且显著的例子。在铁路第一次出现在英德两国之后，它的有用性愈发为人所知。最初，丹麦在铁路建设方面有着强烈兴趣。为执发展之牛耳，1835年丹麦政府成立了“铁路委员会”。由于连接了北海和波罗的海，一条计划中从汉堡至吕贝克（Lubeck）的铁路会对哥本哈根这一运输港造成威胁。因此，对于丹麦来说，国家对于此类计划的应对措施至关重要。丹麦国家卷入这些事务还证明了李斯特的观察：十九世纪国家出手干预以保证发展与繁荣是一种颇为正常的行动（List，1999[1837]）。在1840、1850以及1860年代，诸多机构表现出了对铁路的不同兴趣。日德兰的农民想要一条从日德兰北部通过中部直达德国的铁路线以获取出口的机会。日德兰半岛东岸市场城镇的人们想要沿着东部海岸线建设的铁路连结他们，而这一建议也得到了战争部的支持。其他人则想要一条横跨全国的铁路来连结哥本哈根和丹麦西部各个岛屿以能对英出口。在1845年《谷物法》被废除之后，英国被视作粮食出口的新目标市场（Hvidt，1990：50）。尽管在1860年代早期铁路网曾经历了一次扩大，但是最重要的问题还是没有解决：到底应该优先增强东-西部之间还是进一步强化南-北部之间的联系？1864年的战争带来了解决方案。在败给了普鲁士之后，丹麦失去了两个最重要的可及西部（英国）的港口——即滕宁（Tonning）和胡苏姆（Husum）（Hvidt，1990：159）。除此之外，随着丹麦战败以及普鲁士成为了一个大国，丹麦的政治家们越来越清楚与英国的联系是多么重要。因此，有着“铁路大臣”昵称的内务大臣艾斯垂普（J.S.Estrup，之后成为了首相）强烈建议议会投票赞成他的议案。这个在1865年通过的法案包含了一个建设东西向铁路以及一个在埃斯比约建立港口以与英国建立紧密联系的方案（Tamm，1996：159-61）。

不同机构和行动者之间冲突也在1864年的战争之际得到解决。这着实是一个让艾斯垂普和其他人能够在丹麦国家生存的利益面前做出清楚决定的“非常状态”。这也表现了变化中的外部条件、新的地缘政治情势以及国内政治家决策之间的联系。尽管他们提出了自己的经济与政治诉求，但最有力量的社会群体——农民和民族自由主义者——还是被忽略了。艾斯垂普和国家机构在清晰的国家利益面前行动；结果是，丹麦与英国之间的联系日益密切了。

在经济的快速国际化改变了丹麦经济环境的1870与1880年代，这些进展对于丹麦国家与社会发展的意义变得愈发重大。从“新”大陆——美国、澳大利亚以及俄罗斯——来的廉价粮食乘着蒸汽船进入了欧洲，而新的贸易则挑战了丹麦的农业出口。丹麦的农业结构在十年间几乎全部改变，农民们建立了合作组织并且从蔬果生产转向了动物（制品）生产。新的产品（培根、鸡蛋以及黄油）在英国开卖。在1864年战败的丹麦大规模投资基础设施以及将铁路、轮渡以及港口对准西部以后，农业部门的结构性转变以出口目标由德国转向英国才得以发生。换言之，在1864年之后，政治、军事以及意识形态方面新取向的出现促进了合作运动以及农业“革命”的成功。这也是丹麦“合作奇迹”（cooperative miracle）发生的一个前提条件。不过，需要强调的是，其他的决策也有可能被作出，而各种后果——不论好坏——也有可能发生。至少我们在回顾的时候可以看到，这个在丹麦国家历史上特殊时期所产生的决策混合物（amalgam of decisions）带有能让丹麦继续生存下去的特质和力量。

在十九世纪后期的几十年内，丹麦农业部门出现了转型发展，其重要不能被忽视（Senghaas，1985：82-92）。用新产品出口的收入换取更多亟需的原材料支持了丹麦的新兴工业。丹麦早期的工业发展是与农业现代化紧密联系在一起的，其特点是工业作物的大范围出现（Senghaas，1985：83）。农业现代化与以农业为基础的工业化为丹麦的经济发展提供了动力。

十九世纪的下半叶为我们提供了一个精彩的案例：新的外部环境如何迫使国家精英做出新的决策。1864年之后的德国问题、自1870年代开始的经济国际化以及丹麦在1880年代遭遇新的艰难环境使丹麦被迫作出反应以保障在政治、军事以及经济方面的生存权。这些反应包括：宪法的修改、农业结构的转型、基础设施的转变以及在贸易目标方面从德国转向英国。

德国问题和宪法修正的影响可以归结为以下几点。首先，十九世纪后期的40年间，国防问题引发了广泛的讨论，而它也是右派（保守主义者、土地所有者、公务员以及资产阶级）与左派（农民）之间争论的焦点所在。这种矛盾在1866年宪法修正之后变得日益紧张。农民与其他人认为修宪侵蚀了宪法本身的民主基础。1866年宪法强化了右派以及地主们（的地位）并且激化了议会两院之间的矛盾[7]。左右之间的鸿沟是一个大问题。这一方面是因为国家在国防领域所面临的未决问题；另一方面则是因为日益激化的社会问题——越来越多的年轻人背井离乡并涌入城镇，留守的老人们则无任何收入。由于缺乏一个有效缓解议会两院冲突的方法，宪法也就难以找到解决国防及社会问题的持久办法。

以艾斯垂普为首相的保守主义政府击败了反对派后在1875至1894年间执政。尽管在议会下院中反对党是多数党，但是艾斯垂普首相则通过临时财务法案尽力排除反对派的势力。1877年第一部法案通过。在临时法案生效的1877至1894年间，艾斯垂普和保守派们又强行通过了一项措施以在哥本哈根周围构筑防御工事。然而，政府与反对派之间的冲突并不是以国家瘫痪为目的的。在冲突的背后，有一种东西可以在两者间产生出某种程度的共识，那就是民族主义（Hornemann-Moller，1992：62）。1864年对德国战争败北、北石勒苏益格丹麦语区领土的沦丧以及一种对新德国的普遍恐惧创生了民族主义。而这也激发了一种意识形态上的以及——从某种程度上来说——军事上的动员并制造了共识。

然而，在日常政治中左翼仍在使绊子。不过左翼内部的脆弱性使他们无法改变整个体制。结果，反对党中的温和派开始寻求与保守主义政府的合作与对话。在1891年议会上院的多数党通过了一系列的社会法案。1894年，两党达成协议，政治稳定化由此达成。一系列社会法案被通过的1891年被视作丹麦历史上新时期的开创。这是史上首次社会开支在国家预算中的比重超过了王室、教会以及陆海军的开支。换言之，国家头一回如此大规模地干预了社会。由艾斯垂普和右翼开创国家干预社会事务以解决社会问题的先河似乎显得有些奇怪。如果没有俾斯麦的先例，艾斯垂普的干预也很难发生。俾斯麦的作用很明显，但是与俾斯麦不同的是，丹麦所通过的社会法案并非针对工人阶级，而是针对因（年轻人）向城镇移民而留守农村的老人和穷人。丹麦的体系是非强制的、而且并不只是指向于工人阶级；它向所有人（包括务农者和手工业者）开放。

体系的基础并非是国家对于劳工契约的干预，而是由国家来对公民社会中的志愿组织提供财政补贴以及法律支持。其中的原则可以被称为“助人自助”（help-to-self-help），而这一原则也被用在那些成员们拥有与熟练工在收入上相等或差一些的组织上。因此，当疾病保险协会——“病人俱乐部”——的规则和符合条件的成员数量达到标准后，它就能得到国家的承认并获取补贴。失业保险协会——“失业者俱乐部”——的情况也是相似的，即便它是由各个工会来组织与运作的。（Bernild，2003：2）

上述这些福利元素滥觞的关键在于一系列由艾斯垂普和国家机构所作出的决策。而这些决策乃是基于保障主权并保持自己的权位的考虑。基于国家生存所做出的决策在当时超越了意识形态上的左右之争。如此规模的国家干预并非源自规范（norm），而由国家生存以及政党保持权位的需求所决定的。

“福利社会”理念：社会自由与社会民主联盟，1905-1947年

在十九世纪的最后几年以及二十世纪初，丹麦邻居德国的行为引起了两国之间的紧张状态，尤其是在德国吞并了整个石勒苏益格地区之后。对于丹麦来说，威胁愈发明显；但大多数的政治家意识到与德国的武装冲突只会带来痛苦与战败。彼得·蒙奇（Peter Munch）是社会民主党——这个小党创立于1905年——的领袖，并在之后当上了外交大臣。他主张丹麦应该避免与德国发生军事冲突，因为结果肯定是战败。蒙奇指出，作为一个主权实体的丹麦不应该出现在任何一场对德的军事行动中。而丹麦也由此应该保持中立并置身于任何大国冲突之外。关于中立的政治并不新奇，但它在社会自由主义者执政以及之后的社会民主-社会自由党联合政府执政时期被强烈凸显。对裁军政策的强调以往不曾有过，直至1870年代，丹麦仍旧是欧洲最为军事化的国家之一。

这些条件促使蒙奇开始重新思考国家与人民的关系。他认为国家与人民并非一体。国家可能遭遇严重威胁，有时甚至会消失；但是人民依旧可以作为人民继续存在（existence as people）。通过强化社会——或者更确切地说是人民的共同体，丹麦可以重获新生。因此，丹麦的唯一战略便是建立一个强大的、可以抵御外敌的民族共同体或社会。以波兰的命运为参照，蒙奇指出即使是国家（state）也会消亡，但人民仍是民族的一员，并能作为一个整体存活下来。不过，这需要一个负责的政府为发展强大的民族共同体提供条件。在蒙奇看来，总体而言，消除阶级间不平等和巨大的阶级差异十分重要：“国家和人民并非一体。如果不寻常的灾异降临在丹麦人民的头上——被外国吞并——人民无论如何依旧可以存续……而且，当阶级界限——它把人民分裂成多个互相倾轧且拥有不同世界观的党派——不再存在之时，浸淫在一个更加发达的精神与物质文明中的人民将会拥有一个更为良好且安全的生活”（Munch，1905：55）（引文由作者翻译）。

在1908年的一处论述中，他进一步看到：“虽然在保卫丹麦国家方面我们已不能说文化比防御工事重要，但是文化可以让丹麦人民获得精神上的保护……如果丹麦不幸地被占领——事实告诉我们这很有可能发生——那么一种独特且高度发达的丹麦文化就可以尽可能地与占领者的军国主义文化拉开距离，以保障丹麦人民可以保存自己的民族生活直至外部独立再度来临”（Munch，1908，引自Lidegaard，1998a）（引文由作者翻译）。

前引文表明，蒙奇的视角和政治意识形是内嵌于一种国际与国内事务界限模糊的世界观之中的。国内政治乃是丹麦国家生存的关键所在。从短期来看，国家可能消亡；但从长期来看，如果丹麦社会和共同体足够强大和一致那么它（国家）仍会存续。保护丹麦主权的目的乃是通过发展全国性制度——福利制度或（用更为现代的术语来说）“福利社会”——的手段达成的。除了别的因素之外，它需要一个强大的全国建保体系、一个社会保障计划体系以及一个教育体系。建立这些制度可以让人民团结在民族的羽翼之下。

至此我们发现了丹麦国际形势、地缘政治区位以及国内政治环境之间的紧密联系。蒙奇突出强化民族（nation）的社会视角十分符合与社会民主党人结盟的需求。社会民主党领袖索瓦尔德·斯陶宁（ThorvaldStauning，即后来的首相）所提出的福利国家理念在诸多方面与蒙奇有关作为应对外部威胁的内部装备（internal armament）需求的观念相符。对于蒙奇来说，丹麦人民不仅应该拥有良好的教育以及道德上的武装，而且还需要生活在一个没有严重阶级冲突和紧张的环境之中。这样，人民就不会轻易受到集权主义意识形态的影响并且还能感受到自己对于国家以及民族负有更多的责任[8]。蒙奇把对外防御战略与国内社会建设相提并论：“国防包括了国内的社会建设——发展教育和文化以消除社会差别”（Lidegaard，1998a）。

这种观念的契合让社会自由党架起了一座与社会民主党人沟通的桥梁。在整个二十世纪中，这一联盟成为了丹麦福利国家建设的核心要素。鉴于福利社会是社会民主主义者的目标——他们想建立一个为工人阶级提供从摇篮到坟墓服务的社会——因此福利社会及其制度很少被社会自由主义者赞同。也许全党并不这样看，但至少他们的领袖蒙奇更加关注国家与作为一个整体的社会，而且不带有特定的阶级利益。蒙奇的首要目标是保卫一个自治且自主的丹麦民族！

向福利社会转型并不是一个拥有清晰目标与意图的明确计划。它只是外部新环境的结果——维护主权的基本需求与发展过程中产生的各类意识形态相结合。蒙奇与斯陶宁对于外部新环境以及内部社会问题的应对措施就是福利社会。

重要的年份：1914-1919

现代总体战争有着一些对参战国社会问题的可预测影响。它可以消化失业、同时在技术与组织方面激发卫生服务并且——要么通过摧毁要么通过阻止建造，或同时通过两者——造成房屋短缺。从一般意义上来说，总体战促使政府承担新的以及更重的人民福利责任。其主要通过控制稀缺必需品——比如食物和石油——的生产与分配以及照看因侵略、撤退以及空袭而无家可归的人们来实现的。因此总体战的经历就同时影响了社会政策的原则及社会管理的方法。但这种影响在相当程度上取决于战争的命运——即国家是否被侵略、是战败还是战胜国以及国家所经历的物质毁灭及社会混乱的程度（Marshall，1975：82）。

正如马歇尔所观察到的，“总体战”大大影响了国家干预以及社会政策，就像大多数欧洲国家在两次世界大战之后的情况那样。其中“一战”是重要事件，它对于丹麦在二十世纪下半叶的福利国家发展有着长期的影响。

与蒙奇的政治理想同样重要的是社会自由党与社会民主党的结盟。蒙奇并不是唯一意识到政治与地缘政治事实的政治家或知识分子；这些观念在政治精英中得到了广泛的认同。对于世界的某种认知无法直接创造一个拥有强社会凝聚力或政党、其他组织和利益集团间更紧密合作的国家。妥协的意愿、倾听反对声音的能力以及共识性的文化都是丹麦政治文化中的元素，而这些元素并非由人民的良好意愿所创造的而是源自迫切的需求。艰难的抉择和妥协需要一种紧迫感。在1864年败给普鲁士之后数年以及在1870与1880年代的农业危机期间，人们感受到了这种紧迫性；而在“一战”期间，这种感觉又再度袭来。

尽管在战争中丹麦保持了中立，但是丹麦明显比其他国家更受战争的牵连。战争造成了重大影响。海上的封锁和水雷威胁到了原材料的进出口。结果造成了粮食与商品的短缺并引发了价格上涨。尤其是低收入社会群体所受到的打击会引发更大的不平等以及社会紧张。所以，国家采取了一个解决问题的新战略，即进行大规模的国家干预及规制。不过，这种干预所基于的是一种合作（主义）结构——其中的参与者是代表各种社会群体和经济利益的核心社会组织（Vigen，1950：440-69）。

1914年8月7日，就在战争爆发后不久丹麦政府在国会的全力支持下建立了一个由内务大臣罗德（Ove Rode）负责的委员会（den OverordentligeKommission）。对于委员会的支持表明了国会两党间的冲突已休止。内务大臣从丹麦的所有主要组织、利益集团以及社会阶层中任命代表。农民、小地主、工业家、工会、船主、消费者、社会民主党人、自由主义者以及科学家均获得了代表（Vigen，1950：444；Rasmussen，1965：72）。《8月7日法案》让内部大臣和委员会的权力扩张以对社会进行干预、规制以及控制。委员会精心建立了一套影响经济与社会领域的规则体系，包括了价格政策、粮食政策、定量配给制度以及在特定意义上的收入分配政策。如上所述，国家早在1891年便随着首次社会改革的启动而开始进行干预。之后，国会逐年通过了许多法案。这表明了国家早已不是那个不谙任何形式干预的旧式自由主义好国家（Rasmussen，1965：87）。然而，国家的大规模干预是在“一战”期间才成为现实。委员会的努力获得了相当的成功：在之后战争中丹麦成功实现了低伤亡、低（社会）紧张以及低社会冲突。

罗德意识到了委员会的成功。在1916年的演讲（即10月26日的Gimle演讲）中强调国家的干预和规制是解决社会问题的关键，因此应该可以为未来制定政策（Rasmussen，1965：88；Vigen，1950：454-5）。

虽然“一战”对于理解丹麦国家形成和社会发展来说至关重要，但是那一时期的广泛国家干预和规制只是其中的一个方面。另外也很重要的是福利的维度。国家努力干预社会的目的在于让各社会阶层都能获益。因此丹麦首次出现了大规模的收入再分配以及福利。这一进展的核心在于国家从这些政策中获取支持以及执行这些政策的手段。其他国家也干预社会，但丹麦是通过一种广泛的合作主义战略来实现干预的。国家和国内其他代表各经济利益的主要社会组织同时增强了自身的权力。在1899年，国家已经承认并接受劳工市场是由雇主与雇员运作的事实。国家也花了几年时间承认了其他组织（不仅仅是农民和工人）的存在和重要性。但是，只有在“一战”的作用下，这些组织才被邀请进入政府或政府机构设立的各个委员会。这一过程给予这些组织相当的影响力并将其转化成了更加稳定且高度制度化的实体。它们成为了在共担丹麦社会发展责任方面不可或缺的组织。

毫不夸张的说，“一战”是丹麦福利国家、“有效合作主义”模式以及组织化社会成型的时间点。尽管在战后国家干预和规制遭遇到了一些阻碍，但在十年不到时间内就又重新恢复了正常。战后初期，丹麦实行的是“回归常态”政策。政治上的争论在战后重新开启，由自由党和保守主义人民党组成的反对派主张废除国家的规制。

但国家却有所迟疑，因为此时社会平衡十分脆弱，而且国家也惧怕战后危机的爆发。尽管存在着这样的分歧，1919年丹麦还是颁布了一系列的土地法律。这些法律改变了大地产所有制，并且将其用于设立约6000个小土地份额。这是一个福利国家政策的重要一环，其规模也不小。随着这一法案的通过，政府基本上为社会中一个阶级——即小土地所有者——的生存设立了新的条件。

在1920年4月的大选产生了一个由保守主义人民党支持的自由党政府。新政府面临着战后危机所带来的一系列困难。然而，其政策却向着自由主义国家回撤并中止国家干预。这一政策仅仅持续到1930年代的早期。一个由社会民主党和社会自由党组成的新联合政府（两党领袖斯陶宁和蒙奇分别担任首相和外相）被迫重新找回国家干预和合作主义体系。

农业部门面临着销售与价格问题。许多农民受到了债务危机的影响。1931年，随着商业下滑以及失业增加，城镇也开始有了危机感；1932年的失业率攀升到了40%以上。政府试图通过与英德两国签订贸易协议来缓解这一情形；而在国内，政府与各个反对党也达成了诸多紧急协议。1932年，为了规制对外经济，外汇控制办公室成立。而各党也逐渐承认国家对于经济干预的必要性。

在这些协议中，最重要的要数《坎斯勒盖得协议》（Kanslergade Agreement）。该协议由政府和自由党联合提出。它提供了诸多措施，包括首次通过法律扩展了雇佣双方的集体劳工协议、货币的贬值以及国家对于农民与小业主的补贴。《坎斯勒盖得协议》还包含了一系列的社会法案。社会事务大臣斯坦因克（K.K.Steincke）设计了一套新的社会改革方案以缓和危机对穷人所造成的不利影响。1933年的社会改革或多或少地延续了1891至1892年的社会改革，它简化了（社会政策）立法程序并且设立了法律原则，并且引入了社会服务的固定费率制。

斯坦因克1933年的社会改革改变了丹麦社会保险的结构。对每一个属于“病人俱乐部”的成年人必须缴纳社保（Bernild，2003：4）。病人俱乐部还承担了许多事务性工作，特别是养老津贴，但未包括失业补助。上述改变使得废除老旧且带有歧视性的《济贫法》——意在照顾非病人俱乐部成员——成为可能。然而，从另一方面来说，现在的一个新任务就是要区分有效成员（能获得补贴的人）以及无效成员（由于收入提高无法获得补贴的人）。而且虽然穷人们的贡献只不过是形式上的，但一个很明显的矛盾还是出现了（Bernild，2003：4）。

紧急协议模糊了国内党派与社会群体在意识形态上的分歧。一方面，纯粹的自由主义目标正在逐步减少；另一方面，社会民主党也抛弃了它最初的社会主义目标并逐步成为了一个为工人及更多领域的人群谋利的政党。他们的新立场体现在1934年斯陶宁的名为“人民的丹麦”计划之中。国际与国内的危机带来了“非常状态”并迫使政治家们行动，当然他们的确是这么做了。而且危机也使得国家、政府、贸易组织以及雇佣双方之间展开了紧密合作。国家干预、规制以及有效合作主义重回议程。“一战”已经展现了国家主导的福利政策以及合作主义体系的有效性；因此，人们也很容易回忆起这些重要的经验并将其再度召回。

当“二战”来临的时候，“模式”早已被“创造”。在各主要社会阶层和经济利益团体的支持下，由公务员和合作主义体系中的主要组织来执行的国家规制与干预在战时又得到重现。1943年，这一被高度制度化了的模式使得公务员甚至在战争中的政府下台（当年8月）之际依然能够治理国家。“二战”后，这一体系和合作主义模式继续存在并进一步制度化。

蒙奇在二十世纪初十年发展出的政治观念和战略的价值被证明了。然而，这种政治观念——强调需要一个强大的全国性福利国家制度来消弭不平等以及增强社会凝聚力——的实现仅仅是因为两次大战以及一场世界经济危机所激发出的“非常状态”——它迫使政治家们为了共同行动以保卫国家而停止争吵。国家的规模、已经出现的大众民族主义、十九世纪发展出的合作性与组织性以及其他因素推动了上述政治观念的实现。若没有这些激发出紧迫需求的“非常状态”，那么丹麦的福利国家也不大可能出现，至少不会具有如此的包容性。

“一战”、1930年代的危机以及“二战”都清楚展现了地缘政治变迁、“非常状态”以及国内变迁与政策之间的关系；只有外部变迁才能创造出国家与社会之内结构变迁的空间。丹麦的案例说明了政治家——主要是部门首长——以及高级公务员是如何坚决地在如此有威胁性的新外部转变中行动的。“一战”爆发时，迅速认识到丹麦所面临紧迫威胁的不仅仅是蒙奇一人，还有司法大臣扎勒（C.Th. Zahle），当然还有内务部长罗德（Vigen，1950：440-58）。他们与他们的公务员们——之后是（来自反对党的）其他政治家以及从主要组织中选出的代表——一起作为国家精英决定为丹麦国家与社会的生存而奋斗。起初是政治家们展现了强烈的行动意愿，后来他们发现需要并得到了国家官僚机构的支持。换言之，是政治家和公务员一起展现出了政治决心并以一种李斯特主义的干预、规制与保护促进了国家的经济发展。

有人说蒙奇的政策在1940年的4月遭遇到了考验。蒙奇希望丹麦可以逃脱被德国占领的厄运，但正如我们所知这并没有实现。不过，蒙奇的政策从另一个方面通过了考验。从内部对国家进行保卫被证明是非常有效的。“尽管由外国占领带来了屈辱、悲剧和让步，但与德国合作的政策获得了相当的成功（Lidergaard，1998b）。在被占领的期间，丹麦民族一直没有受到威胁。但是，对德国的反抗斗争日甚，引发了对于中立政治的强烈批评。这种与中立政策的决裂揭开了丹麦历史以及福利国家发展史上的新篇章。

作为抗击共产主义工具的福利社会

在“二战”同盟国获胜之后，一种新的国际形式出现了。丹麦被美国划入了势力范围。作为波罗地海的门户，丹麦的地缘政治地位使得它获得了战略上的重要性；而位于北大西洋上的格陵兰对于美国的战略也至关重要（Vilanume，1999：22）。对于美国——以及丹麦政府/社会民主党人——来说，把俄国人和共产主义挡在外面十分重要。在丹麦，共产党在战后获得了不少的支持并在战后的大选中获得了许多国会的席位。社会民主党人担心这种发展趋势继续下去的话会危及到社会民主党的地位和整个国家（Gravesen et al.，1999：3）。尽管社会民主党人和美国人之间有很多观念上分歧，但共产主义问题让社会民主党人能接受与美国成为盟友。在战后资源普遍匮乏的条件下，这种情况使得丹麦在1947年接受了美国的马歇尔援助计划并理所当然地在1949年加入了北约（Sorenson，2001；Villaume，1999；Lidegaard，1996，1999）。这是一个艰难且颇具争议的决定（Lidegaard，1996：549-60）。

这是自拿破仑战争后丹麦的外交政策最为重大的转变。二十世纪上半叶丹麦的对外政策意在让它置身于各类冲突和联盟之外。而如今这一立场发生了激烈转变。丹麦的福利国家要想在这种新的环境中生存下来，就需要：（1）安全——不仅是要避免外部和内部的共产主义威胁以及（2）最佳的贸易与经济稳定的可能性。

解决安全问题最重要的便是找出一个能够应对共产主义内外威胁的战略。而其中的一个“解决方案”就是在主导政党社会民主党与美国之间建立起“战略联盟”关系（Lidegaard，1996：578-88）。美国清楚地认识到，若要消解东方的共产主义威胁就要在丹麦（和其他斯堪的纳维亚国家）防止共产主义“第五纵队”的活动，因为后者可能为苏俄的侵略提供条件。所以，对于美国来说最好的战略就是支持一个福利国家体制以减少社会问题并防止共产主义扩散。由此美国在丹麦的盟友不是资产阶级政党，而是社会民主党。而社会民主党人也早已准备好了福利国家计划并同时也视共产主义为主要威胁。美国在丹麦的另一个战略利益则是格陵兰。在“二战”期间，格陵兰对于美国及其对北大西洋的控制来说十分重要。战后这一利益愈发重要，而空军基地对于美国的国防来说也是致命的。这是一个对于丹麦政府来说十分敏感且很难处理的议题。不过，最终社会民主党的首相赫德托夫特（Hans Hedtoft）意识到虽然格陵兰是一个问题，但同时也是丹麦的一个资产。因此，解决丹麦的国防问题变得愈发重要，它使得丹麦加入了以美国为首的北约（Lidegaard，1996：551）。

强化拥有着广泛保障穷人社会权利的社会民主-社会自由主义福利国家，乃是削弱丹麦共产主义地位的最佳方法。因此，福利国家是一种国防计划与社会计划的混合物。参与北约表明丹麦已经将自身置于了美国的军事霸权之下；但与此同时，美国为丹麦的国防买单也意味着后者可以放手去建设一个稳定的福利国家。

战后的福利国家是一个国防计划，但又与一种“解决社会问题”的努力相交织。解决失业问题之所以重要是因为它能够降低工人阶级支持共产主义的动机。福利政策和改善失业问题成为了让工人阶级远离共产主义的良方。

尽管社会民主主义政策有着强烈的影响，战后丹麦福利国家的结构依旧是建立在社会民主党和社会自由党联盟的基础上，而这一联盟在一些关键议题上也得到了资产阶级政党的支持。冷战及其固定的敌-友图景是社会民主党福利国家理念的障碍，这种理念所基于的是普世主义和个体社会权利。几十年以来，福利国家依旧是支持以阶级为基础的福利国家结构的。国家保障四个主要阶级并试图在其间保持平衡。强大的英美影响是存在的；但在1970年代之前，基于个体权利的马歇尔式福利并没有成为组织丹麦福利服务的基本结构性原则（有一些明显的例外，比如1956年的养老金改革）（Bernild，2001）。

除了前文提到的安全问题，另一个进一步促进丹麦福利国家发展与巩固的前提条件是持续发展的贸易与工业。丹麦需要进入世界市场，而且它还需要一个开放的市场（尤其是农产品市场）以及一个稳定的货币体系。英德这个关键的贸易伙伴都因不同的原因而陷入了困境。因此，两国都没有从丹麦进口产品的意愿。这样丹麦就不能创造更好的经济并为工人阶级提供良好的生活环境。

马歇尔计划进一步改善了欧洲以及丹麦的状况。大多数欧洲国家惧怕美国对欧洲的支配，但最后它们还是接受了（马歇尔）计划和美国的地位（Lidegaard，1999：40；Dalgas Jensen，1989：62）。1947年的丹麦没有外汇储备也没有在短时内获得信贷的可能性。除此之外，在两年内丹麦在国际收支方面制造了大量的赤字。因此，在1948至1953年间丹麦获得的2.78亿美元为其经济和未来的繁荣注入了一剂强心针。国家需要工业化进程，而且创造更多就业的唯一机会蕴藏在一个新的现代工业中。它需要煤炭、钢铁、化学品、金属、以及其他资源；但为了购买这些资源，丹麦需要提升进口额。从进口中获取的更多收入——外汇（美元）——只能源自农产品。而打开市场对于保护自身农业市场的大国——尤其是英国和德国——来说是亟需的（Schmidt，1993：267-8）。在一系列欧洲经合组织的艰难谈判之后，丹麦相对于其他国家来说展现出了一些意愿。

收取财务援助的代价就是要基本接受美国的政治与经济制度。美国人提出了多项要求，比如建立一个组织实施马歇尔计划的组织（欧洲经合组织）以及在海关、贸易、货币以及技术领域实行一些新的政策。在上述领域中，1948至1953年是新结构发展的关键时期。这样我们再次看到了新的外部环境对于丹麦新社会与经济结构某些方面的决定性作用。一位前任的重要公务员施密特（Erik Ib Schmidt）提醒丹麦在加入了北约和欧洲经合组织之后已经被迫提高了税率——这一步甚至都没有被欧盟所采纳（Schmidt，1993：272-89）。

接受马歇尔计划的援助以及加入北约使丹麦加入了同盟国并且代表着中立与不结盟政策被完全废弃。这对于社会民主党人来说是很艰难的一步，因为该党在整个二十世纪的上半叶都在鼓吹中立以及置身于任何集团或联盟之外。接受马歇尔援助被视为一个对于推进之前福利政策的必要经济决定（Lidegaard，2002：286）。相反，加入北约的决定则很明显是一种加入联盟和摆脱不结盟理想的政治决定。

战后丹麦两个其他方面的发展值得在此一提。首先，美国形塑西方的政策还包括了发展出一套货币以及汇率机制，这套机制的特性在于“半固定汇率的美元标准”——即布雷顿森林体系（Hirst and Thompson，1999：33）。这一货币体系对于丹麦在1950年代末和整个1960年代初的显著经济和财富增长来说十分关键。它提供了必要的稳定性，并且通过将其与新兴市场相联系从而促使丹麦成长为一个贸易国家。

另一个重要因素则是市场的进入。历届丹麦政府都十分清楚自由贸易和市场开放对于福利国家的进一步发展来说乃是关键所在。如前所述，农产品的出口对于丹麦福利来说十分重要；但与此同时，具有出口潜力的中小工业（企业）规模扩张的重要性也不容忽视。首先，加入欧洲煤钢共同体和欧洲经济共同体产生了一些需要面对的重要问题。丹麦由此陷入了两难。社会民主党的大多数基层党员和工会都反对加入欧洲经济共同体。此外，丹麦农产品出口的最大市场——英国并非共同体的成员国。所以，丹麦直到1972年英国加入之前都没有加入欧洲经济共同体。在社民党的领袖中间（尤其是首相克拉格），加入欧洲经济共同体被认为是一项必要的政治与经济决定。早在1960年代初，工业出口已经超过农业出口的丹麦就已经不是“农业国”了，而它所依赖的是工业增长。为了给未来的发展和福利国家的扩张奠定基础，克拉格矢志将丹麦带入欧洲经济共同体（Lidegaard，2002：568-85）。当1971年10月英国决定加入的时候，克拉格想要跟进。丹麦出口中超过25%是以欧洲经济共同体（20%是以英国）为目的地的。根据克拉格和他的福利国家战略，不加入欧洲经济共同体会带来灾难性的后果；游离在欧洲之外的丹麦会让福利国家的发展前景更加晦暗。1972年，在资产阶级政党以及少部分本党选民的支持下，克拉格成功地将丹麦带入欧洲经济共同体。

1950年代初至1970年代初的这段时间为丹麦福利国家的存续提供了一系列相对稳定且有利的条件。社会开支的大幅增加以及经济增长所带来的公共部门的扩张促进了福利国家进一步的发展与巩固。在1960年代末及1970年代初的各届政府和高级公务员们制定了更多的政策并改变了制度以强化福利的力度。政治家以及公务员们强调丹麦早已不是一个有着可预期“社会事件”（诸如老龄化和失业）的稳定社会，而是一个“变化中的社会”。旧的社会保险体系得到了发展以应付这些可预期的事件。根据政治领袖的观点，社会改革是必需的。1964年，社会改革委员会成立，其主要目标是改革旧有社会保险体系的管理机制。其战略是将所有家计调查集中于一个单一的社会保障办公室，但将体系的管理权下放到各个地方层级。“社会家计调查的指导思想是更少提供现金福利，多通过再教育以及地理方面的变化去动员个人适应劳工市场的诸种可能性。简言之，其总体目标在于增强社会以及地理流动以在变动的经济中适应劳动力市场不断变化的需求”（Bernild，2003：5）。国会在1971至1978年间通过的几项法案启动了改革。这些改革可以被视作开创“世界上最好的福利国家”。

社会改革与行政改革同步进行，后者是在1970年代先在市级（municipal）层面上引入的。新的市政结构为社会改革的进行提供了良好的条件。行政改革改变了丹麦公共部门的制度与管理结构。丹麦从1300个小型地方教区（local parishes）到275个市级单位都被置于同样的管理结构之中（Knudsen，1993：187）。根据1971年以来的法案，这些新的市都必须提供福利措施。丹麦的每一个公民如今都有权请求特定的服务，而这些服务则呼唤一个配备了专业员工的社会保障办公室。大约在1950年，丹麦有超过800个教区未雇佣提供社会服务的人员；即便一个人有权利也没有地方让他主张。在1970年的改革中，所有的这些都随着行政结构的统一化和体系的专业化而改变。

福利国家相对显著扩张的基础在于持续增长和充分就业的政策。因此，1970年代初的一些事件对于丹麦（也包括其他国家）福利国家来说影响颇大。始自1960年代末（但主要还是从1971年开始）的一系列事件创造了一个全新的形势。美国外交和经济政策的激进转变以及石油危机激发了一系列福利国家的政治、意识形态以及财政危机。1968年的尼克松主义标志着美国对外政策的首次明显转变。美国终结了其全球遏制共产主义的政策（Reifer and Sudler，1996：28）并尽力寻求同苏联和解并改善与中国的关系。当基辛格1971年7月（之后尼克松于1972年）与毛主席握手时，整个世界——尤其是日本——都震惊了。

这种政策上的转变同时也给西方国家盟友发出了信号：它们需要在很大程度上自己管自己了。联盟的重构意味着新的目标优先次序：内部的共产主义反叛已经不是一种确切的威胁。这个信号在美国关闭“黄金窗口”的决定中再次得到了体现。1971年8月15日，尼克松宣布解除美元与黄金的可兑换性，这标志着布雷顿森林体系的崩溃。[9]这一事件还标志着一种拥有不同优先次序的新经济政策的出现。如今最紧迫的事情就是千方百计地降低通胀，包括接受较高的失业率水平。凯恩斯主义的经济政策被弗里德曼的货币主义所取代；这意味着在某种程度上作为福利（国家）核心的就业政策崩溃了。这些政治与经济上的变化与1973和1979年的石油危机一道对福利国家造成了严重后果（Hirst and Thompson，1999：5）。对于美国的竞争者——尤其是欧洲国家——来说，石油危机所带来的冲击后果更严重一些，因为石油都是以美元计价的。1960年代在欧洲和日本出现的美元剩余消失了，而贸易平衡方面则出现了赤字。此外，石油价格的上涨也意味着更高的生产成本（Reifer and Sudler，1996：28）。

美国的政策变动、布雷顿森林体系的崩塌、两次石油危机、一些国内的失误以及总体上更加不稳定的国际经济让丹麦陷入了困境。在1960年代和1970年代初，丹麦政治家和公务员们认为福利国家的顶峰即将达到，而对于真正基于普世主义原则的福利社会来说，剩下的都是一些执行问题。一些重大的社会与行政改革被启动。在由外部事件所引发的（福利国家）问题（较高的生产成本、贸易平衡的打破、货币问题、高通胀以及骤升的失业率）到来之际，一切都已准备好了。但这些问题又再度成为了财政的负担。这些变化吸干了国家财富并阻碍了日后社会政策进一步的发展。

1970年代所产生的新情况为丹麦创造了一系列新的条件。讨论丹麦对于这些新环境的回应超出了本文范围。但众所周知的是，丹麦经历了好几届政府以及超过二十年的时间才回到低失业率、贸易盈余以及通胀可控的境地。丹麦的福利国家存活了下来，但还是经历了一些转变和更新。

不过，作为一种防御模式的福利国家以及福利社会如今面对着不小压力。1970年代之后反共斗争的重要性降低，并在1989年后消失殆尽。除了格陵兰及其在《战略防御倡议》[10]中的重要地位之外，美国在丹麦的地缘政治利益所剩无几。在没有外部敌人的情况下，国家——不论是福利国家还是民族国家——失去了一部分的合法化基础。随着冷战结束，丹麦已经逃离了之前被德国以及之后被苏联占领的阴影。这些国家作为外部敌人激发了丹麦的国内动员。

作为一种抵御外敌的内部防御工事的福利国家计划也转变了其特性。即便如今我们也能够发现在丹麦政治生活中关于全国性福利计划目标的分歧。有派别认为应该加强（福利）以从内部抵御和反制日甚的欧洲一体化。此外，该战略部分也可以作为对于丹麦价值观的总动员，该价值观不失为一种对抗“持续的欧洲化对身份认同的消解”的方法。与上述派别观点相反，另一派别指出福利国家的生存取决于参与欧洲计划积极性的增加。该派认为丹麦国力若要增强，就要把发展欧洲共同市场作为保证丹麦福利国家生存的首要工具。

2001年“911”事件之后，情况则变得愈发复杂。此后丹麦再度强化了其对于国际反恐行动的参与并展现了派兵支持美国（反恐）战争的超强意愿。一个新的敌人——同时需要对外（恐怖主义与伊斯兰原教旨主义）与对内斗争（在丹麦居住的穆斯林具有原教旨主义化的潜力）——日益强大。丹麦的福利国家能否防止失望的穆斯林们变成恐怖主义的支持者？或者福利国家是否需要转变成安保国家（security state）以保护自己的人民？这些问题需要在日后进一步得到回答。

结论

福利国家的规范性基础可以从多个角度进行分析。在本文中我将注意力集中在国家（或者更确切的是那些国家形成生存政治意愿的中心或场所）为了生存而作出决策的重要性上。我认为我们总是忽略的一个事实是：国家有自己的议事日程——保持独立与主权。这是一种常在的目标，不论在国内占据政党与利益集团之间争论核心的是那种政治意识形态。在关键时刻——多数是在（国家）存续的新环境出现时——这种理性会超越其他任何由某个党派所提出的目标。每一个国家都为了生存而斗争，而许多福利的线索也必须被置于这个视角之中。

“国家具有自主权和自身理性”常被学者批评为是一种在方法论或理论上无法接受的观点。然而，我却认为，特定的发展过程最好从一种国家主义的视角来理解。不过，尽管这种理解福利国家发展过程的视角常常被忽略，我们在强调它的同时也必须认识到其有限性。这里我要强调的是，在过去的150年间，丹麦国家的发展可以被视为一种民族构建计划与福利计划融合的过程，而该过程是一种对于国际环境变化的反应。福利国家把建设福利社会当做一种在国际环境中生存的战略——福利社会成为了一种防御模式。

为了将本文置于卡赞斯坦在其著作《世界市场中的小国家》（Small States in World Market）中所提出的争论及其所撰写的后记语境中（Katzenstein，1985），需要突出我的部分研究对于卡赞斯坦论点的支持，该论点谈及的是领导人感知弱点以及基于感知行动的能力。在本文中，我表明了1864年、1880年代，1914年以及1945至1949年的特定时刻是如何被精英感知为关键时刻以及如何通过灵活调整以做出回应的。“一战”爆发时丹麦政府的行动是一个很好的例子。战前，国家对于社会的强力干预甚至都难以想象，因此更不是一种解决危机的可能手段。然而，战争是一个关键时刻：需要行动并“灵活调整”体系以适应新环境。相同的进程显示了政治家、公务员以及制度机构是如何在“一战”期间建立起了一个学习过程（learning process）。国家干预和民主的合作主义被建立了起来，并在战时以及之后当一些外部事件——比如1930年代的危机——再度被视为危机之时被制度化。此时，1914至1918年的经验重新被激活并得到了进一步发展。

另一个重要且有启发的讨论包含在了“资本主义变体”的文献中。在这里我们并不直接分析这些文献，只会谈及一些它们的共同观点。首先，本文认为丹麦可以被看作一种协调性的市场经济体。虽然我谈国家多过市场，但我却认为丹麦国家与社会行动者的互动可以产生一种强大且紧密的对市场行为的协调。尔后，正如上文所述，我们展示了丹麦式的协商性制度机构的作用。不过，本文也指出了国家精英在“非常状态”时决策——这些决策或是能够建立起新的或是能够改变旧的制度机构——的重要性。政治层面上“决策主义”视角的重要性并没有在那些讨论资本主义变体的文献中得到重视。但这并不令人惊讶，因为在这些文献中，市场和公司才是研究的重点。最后，作为这种研究路径的代表，豪尔（Peter Hall）和索斯基斯（David ，Soskice）还强调了文化制度（指的是非正式规则和理解）在协调行动者行为方面的重要性。在本文中，我们已经展示了关键行动者对于特定环境的共同认知是如何推动一种统一战略生成的。1864年败走普鲁士在丹麦人民中间引发了一种强烈的全国性意识；就像科斯嘉德所说的那样，这种强烈的大众民族主义情感增强了社会凝聚力以及一种为了解决问题而妥协的意愿。在“一战”和其他的事件中，我们可以看到相似的情形：主要的社会伙伴们济济一堂来讨论如何应对新的危机。在此方面，本文提供了支持霍尔-索斯基斯关于资本主义变体论点的证据。

在结束本文之前，还有一个值得探讨的问题。该问题与丹麦案例的独特性有关。与其他小国家——比如荷兰、瑞典、奥地利、瑞士以及芬兰——相比，丹麦的案例是否真正具有独特性？这是一个很难的问题，它需要从理论、方法论以及社会学的意义上来考察。对其做出完整的回答超出了本文的范围，但是我们可以给出一个简要的答案。是的，丹麦的例子是特殊的。没错，丹麦通往现代福利与繁荣社会的路径也具有高度的独特性，其所具有的灵活制度以及对外部新生存条件的适应能力也是独特的。然而，我们还需要追问：它们有多么独特？跟谁进行比较？

由于本文是一个单一的案例研究，我们无法明确回答这类比较性的问题。但是，本文的研究和我的理论框架表明：任何的国家形成过程在很多方面都是有差异且例外的。尽管我提出要进行比较性和通则化的研究，但这种目标却是有问题的。我已经指出除了其他因素以外，国与国的历史在地理规模及区位、地缘政治背景、国家结构、国家-社会关系、人口规模、特质及构成、教育水平、资源以及社会制度结构等方面都是不同的。这表明任何一个国家都有不同的地理位置——因而也就有着不同的邻国以及对于河海的不同距离——这个事实通过特定的方式制约或推动了一个国家。因此，国与国之间的一些结构性框架总是完全不同的，而且每一个国家总会拥有一套独特的发展路径。

由此观之，每一个国家的发展过程都是独特且例外的。只有丹麦和瑞典坐落于波罗的海的入口，而只有丹麦在数个世纪中统治了格陵兰以及法罗群岛。这一位置给予了丹麦特殊的机会和问题。通过回顾孟德斯鸠关于气候决定不同国家发展历程的观点，奥洛克（Kevin O’Rourke）向我们描绘了丹麦与爱尔兰之间的气候差异是如何影响到冬天对待乳牛的方式，进而影响到两国牛奶生产以及技术创新的。换言之，本文通过强调地理和地缘政治从而指出了丹麦国家发展历程的独特性——但与荷兰以及瑞典相比并不算是一种例外。不过，它们三者仍旧是不同的。

当然，我们也可以发现相似性，因此可以得出一些关于国家建设和国家形成过程的通则化解释。由此，我指出了生存逻辑对于所有国家来说都很重要，以及在多个世纪中欧洲国家均坐落于一个相当一致的体系中，其中每一个国家都和其他国家之间有着频繁互动。这种长期积累起来的生存逻辑在十五世纪以后变得尤为重要。国家间互相模仿各自最佳的实践以获致生存。它们相互复制军事体系和制度、税收及法律制度以及教育体系。由此，随着时间的推移，欧洲国家间的相似性也越来越多。然而，本文的分析则显示：在提出一般分类、类型、模式以及体制的过程中，我们倾向于忽视国家间明显的差异——这些差异只能通过单一的案例研究来发现。我下一步肯定会将丹麦的案例纳入到一个比较研究中，但我在做这项研究的过程中仍旧会以地缘政治和地理作为出发点以实现清晰的比较与对比。

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注释：

[1]本文及“作为一种防御模式的福利国家”的观点源自一项丹麦研究委员会资助的研究《十字路口的生存模式与福利国家》（Life-modes and welfare state at a crossroad）。更多信息可以参见T.Hojrup，2003，Livsformer ogvelfaerdsstatved en korsvej？，Copenhagen：MuseumTusculanumsForlag.

[2]我们并不需要假设国家或国家精英会做出最佳决策或形成最佳战略。历史上的很多国家都被人指责做出了错误的决定和不佳的战略并导致国家与社会的弱化。在最差的情况下，国家会消亡。在波兰的案例中，这事发生了四次。

[3]弗里德里希·李斯特，德国的经济学家，以批判古典经济学并强调国家在经济中的作用闻名——译者注

[4]这些命题与由历史“国家”社会学家——如曼（Mann，19861993）、斯考切波（Skocpol，1979）、吉登斯（Giddens，1985）以及蒂利（Tilly，1992）——所发展出来的国家理论模式相似。当然两者之间也有差异。简单的来说，本文所用的理论路径源自一种更加激进的国家主义视角，因为该视角认为国家是一种在其与其他国家间关系中建立起来的政治实体，而国家相互争夺承认的斗争某种形式上比争夺主权还重要。此外，福利在这种视角中的作用更强烈。对我所持立场的澄清与构建和历史社会学家们之间的对比，可参见（Kaspersen，2002）。

[5]参见1665年皇家法典（Royal Law），例如第四、第五条。参见Danske Forfatningslove，1958：17

[6]荷尔斯泰因（Holstein）与石勒苏益格（Schleswig）原为丹麦的领土并被国王多次分封。后在普丹战争及普奥战争后被普鲁士吞并。现两地已合并为德国的一个联邦州。——译者注

[7]上议院被右派——保守党——所控制。下议院则被农民和其他人所控制。

[8]社会自由党缓解丹麦社会中的紧张和不平等以及同时增强人民共同文化和精神水平的努力首次清楚的出现在1905年的党纲中（Odense-programmet，1905年5月21日）。

[9]黄金窗口的关闭是越南战争的非意图后果。巨大的贸易盈余在1971年转变为巨大的赤字。结果，美国为战争印发了更多的钞票。这导致了通胀并让其他国家更加青睐黄金而非美元（Reifer and Sudler，1996：26）。

[10]Strategic Defense Initiative，又称“星球大战计划”——译者注

注：

本文原载《复旦政治学评论》第14辑（上海人民出版社，2015.6），发表时略有修改